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财政系统人士地方债务可能成做空中国经济工

2019-02-02 00:11:43

财政系统人士:地方债务可能成做空中国经济工具

【编者按】预警“新举债行为”

这可能是风险链条上最薄弱的环节。审计署上月公开了36个省市区本级债务的结构,其中向“其他单位和个人”的借款增速达到125.26%。报告认为这些融资方式隐蔽性强,不易监管

财政系统人士地方债务可能成做空中国经济工

,且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率,蕴含新的风险隐患。2011年6月审计署披露超过2700家区县政府的债务余额约2.84万亿元,占地方政府性债务余额的26.5%。此后各地融资平台面临银行信贷“降旧控新”继续扩张,基层政府的“新举债行为”层出不穷。

就其偿债主体尤其是区县一级政府而言,应该有着类似的偿付能力特征,包括其财政收入体系自主性较低,经营性国有企业市场竞争力较弱,直接面临集体土地征收矛盾,基础设施等硬环境和投资审批等软条件较差等。可想而知,新型债务无论将由政府直接偿还,还是由其控制的土地、财政资源承担担保义务,或是由具有融资平台特征的公司通过互保而形成,“预警”并不是看空,也不是不考虑负债对应的资产,而是提出对管理能力的考验。

至今,国务院相关部门还没有公开对全国区县政府性债务的专项分析。但是,已有一系列部委文件禁止政府举债的方式。本组报道不涉及对“违规与否”的判定,仅是中性地描述基层政府举债行为和监管制度的现状,基层官员对中央政策的思考。通过对多个具有典型性地区的现场调查,我们归集出三种“新举债行为”及其外部风险的发生场景。

第一种场景是融资成本的高企。2012年下半年以来,基层政府融资工具和利率正在显著变化。在我们选择的案例中,多个地区的信托融资额都已接近或超过一般预算收入或土地净收益,或是今后两三年可能面临偿债率超过20%预警线。在政府担保或承诺偿还的条件下,新举债行为到底会否是“饮鸩止渴”,当然有待于实际情况的检验。

第二种场景是基建竞争性扩张。考虑到区县地带的经济增长潜力,高成本的资金投入到工业园区、配套道路和土地平整等项目中,其资产带来的现金流应该足以覆盖债务。但区域间蜂拥区域概念、产业热点时,则有投建项目同质化之忧。在招商引资中难以议价,甚至还要追加补贴,何以稳定反哺其偿债能力?我们选择了位于西部热点区域、首都经济圈的区域,了解其新举债行为的逻辑和风控措施。

第三种模型是借新还旧的传导。上周已经有国务院参事说,整个中国社会目前都存在相当程度的道德风险,主要是对地方融资平台的缺口,相信最终中央政府会救。本组报道的案例都涉及“借新还旧”的现象,有的是债务结构调整,有的则的确是偿付困难。中期来看,这种传导如果在一定区域内密集出现,将对上级政府财税转移支付、融资工具审批的更多要求,进而迫使中央调整结构性减税和稳健的货币政策。

基于区县政府在预算结构中的地位,我们也抱有同情之理解。“影子政府信用”扩张形成的“新债”,与过去以银行信贷为主要通道的举债行为,既存在债务期限的置换关系,也是一种不应忽视的政策回应。近日财政部部长楼继伟说,将健全债权债务人对账机制,推进政府会计改革,加快建立政府财务报告制度,全面动态监控地方政府性债务情况。这些新的动态管理机制,也是本组报道的所有案例会涉及的内容。

市场对货币财政增量与债务存量的关系已进行了非常广泛的探讨。诸多人士都认为,既往的货币财政增量有许多至是在为政府、国企的历史债务续展和同质化投资提供便利。因此,其也会深入影响未来的政策倾向,并压缩土地流转、地产调控、社保补缺、预算改革等重大制度命题的改良空间。同时,高层调研中也传递出,将在中西部地区,尤其是其中小城市探索“新型城镇化”,从中寻找经济升级的机遇。外界有一种期待是,新的小城镇建设能否减少政府通过垄断土地一级市场,固化自有投资能力,挤出民间资本的旧制度惯性。

地方政府性债务能否实现动态管理?

中国的地方性政府债务余额到底是多少?审计署、财政部、银监会都在监测统计,对其统计口径不尽相同,公布周期也差别很大,彰显出地方债务的复杂性。事实上,如果不能实现动态管理,几乎很难获得及时全口径的数据。

因此,本报接触的财政系统人士甚至担忧,地方债务问题被过度放大,成为做空中国经济的一项工具。

这一领域确实缺少动态数据去反映全局。审计署曾公布截至2010年底,全国地方政府性债务余额为10.72万亿。银监会主席尚福林在今年6月份披露,截至今年一季度底,地方融资平台的贷款余额为9.59万亿。

目前,主管这一领域的财政部方面尚未披露财政系统统计的具体债务数据。2012年9月,为加强地方性债务管理,实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控,财政部下发《关于地方政府性债务管理系统推广运用的通知》(财预[2012]378号).

通知称,财政部于2011年4月完成了“地方政府性债务管理系统统计汇总子系统”开发工作并先行下发,2012年6月完成了系统其他功能的开发工作,该系统将于通知下发后免费提供给各地财政部门和债务单位使用。以此计算,系统运行至今将近一年。

据财政部预算司地方政府性债务管理处有关负责人向本报介绍,地方政府性债务管理系统是落实国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)精神的举措。

19号文认为地方融资平台公司举债融资规模迅速膨胀,偿债风险加大,为加强对地方政府性债务的动态监测,该文将建立债务管理信息系统的工作交予财政部。

前述负责人介绍,地方政府性债务系统按照“纵向到底、横向到边”的方针建立覆盖全国:纵向到底是指系统贯通中央、省、市、县(区)、乡(镇)各级政府的财政部门;横向到边,是指系统贯通各级政府本级的政府部门、事业单位、融资平台等单位,数据最终汇总于财政部。

“乡镇的债务数据都有,一般乡镇的债务数据是由区县管理。”前述负责人说。本报采访显示,2012年下半年开始各省市区的基层政府开始下文要求学习操作或填报数据。但是,目前这一系统中实际数据的覆盖率尚不清楚。并且,由于数据层层上报,其准确性还无法与审计部门专项审计的结果相比,因此,系统中的数据尚未对外公开。

该系统分为络版和单机版两种类型,其中络版部署于财政内,供各级财政部门,以及与财政内有络连接的各部门、各单位等使用;单机版供无法连接到财政内的部门和单位等使用。财政系统内,对该系统的管理权限被赋予各级财政部门的预算处。

“报送规则是层级上报,逐级汇总。”前述负责人说。在地方政府性债务系统上线运行后,财政部站上刊发了一篇未署名文章:《应进一步提高地方政府性债务管理系统数据质量》。

该文称,通过检查,地方政府债务管理系统数据质量存在三个方面的不足:一是统计口径不准确,二是统计数据不完整,三是数据不及时更新。文章指出部分融资平台公司采用理财产品、信托产品举借的债务和向其他企业的融资以及政府回购项目,并未在债务管理系统中反映。

该文也强调,为提高数据质量,要加强监督检查,重点将地方政府债务管理信息纳入财政、审计监督范围,及时纠正解决部分地方政府及其融资平台瞒报、漏报和错报债务信息的现象。

另据中标方北京用友政务软件公司向本报介绍,该系统以“项目”为主线,实现新增及存量政府性债务项目在计划申报、预算批复、举借登记、资金使用、还本付息、会计核算、绩效评价等各环节的全程管理。

该系统包括系统维护、基本信息、债务填报、债务审核、统计查询、风险预警、决策分析、数据传送等八大模块,具有债务管理、统计查询和数据分析等功能。因此,其已经呈现出多层级多部门数据共享的基础。国务院已经公开了房产等大量信息系统建设工作的改革时间表。

本报了解到,政府财务报告制度也是重要基础。政府财务报告制度不同于现行的预决算报告,类似于上市公司的财务报告,只不过信息披露的主体变成了政府。通常包括政府整体资产负债表、收入费用表等报表。而这一制度的建立则需要将行政单位会计记账基础由现行的现收现付制改为权责发生制。

今年5月,财政部国库司司长翟钢透露,2012年中国已有23个省份试编了政府综合财务报告。

目前,财政部各司局正在加速牵头办理的工作还包括:健全债权债务人对账机制,推进政府会计改革。财政部长楼继伟在讲话中提到了上述工作内容。副部长朱光耀7月也说,中国新一届政府当前非常重要的一项工作就是摸清地方融资平台的家底。

目前,以2012年12月发布的财预463号文为主的文件,主要是就政府公益性投资的融资通道进行限制。如何分类化解各个融资通道积累的债务,分地区引导资产项过度倚重土地等问题,则都需要有动态管理的数据基础。

(:DF010)

“四万亿”催生“安吉冲动”:一个县级政府的债务管理两难

地处浙皖交界长三角经济圈的安吉,一直徘徊于全国百强县的边缘。2012年,因其大规模通过信托、PE融资而引起外界关注。在一信托公司内部培训中,安吉作为五个过度融资隐含风险的典型区域之一被业内专门剖析,一家公司的风控管理人认为“安吉偿债压力较大,很可能会爆出债务风险”。

数据显示,浙江省安吉县各融资平台、国资企业目前处于存续期间的信托、股权私募基金的融资额约为21.35亿元,这一数额超过了其2012年地方一般预算收入21.06亿元。

“信托融资,我们也是不得已而为之。”安吉县经济开发区的负责人在接受本报采访时感叹道。

这缘起于2008年的四万亿投资。彼时,安吉县跟进中央政策,上马了大量的项目。不料,2010年央行货币政策逐渐收紧,银监会也三令五申严控对融资平台的贷款,地方政府融资渠道越来越窄。

值此行情之下,并无发债主体的安吉不得不转而通过其他渠道获取资金,信托、PE等方式则成了不少平台公司的选择。

安吉目前存续的信托、PE资金至少有16亿将于2014年集中到期,如果加上利息,当期需要偿还的本息将近18亿。本报获得的其债务余额、多个年度偿债付息额数据显示,该县政府性债务已经远超一般就负债率、债务率、偿债率划定的预警线,在并入社保基金数值后,其2012年数值仍分别达到35.36%,112.66%,55.96%。

“信托融资并不存在资产负债的风险,而是流动性的风险。”前述开发区负责人对坦言,“如果国家经济下行,房地产市场不振,土地变现困难或者价值降低,那么就有可能面临风险。”

“债务风险总体可控。”安吉县政府人士对表示,“但是这一轮扩张给企业的教训很深,给地方政府的教训也很深。”

信托融资井喷

安吉县最早的一款信托于2009年发行,募资额为8000万元。此后,2010年、2011年各有一款信托产品发行,募集资金均为1亿元。

时至2012年,安吉平台公司、国资企业通过信托、PE融资的数量井喷:其中信托产品发行6款并且集中于当年下半年发行,募集资金11.8亿元,资金基本落地;PE产品一共3款,募集资金6.25亿元,实际到位资金3.45亿,共计募集资金15.25亿。

从2013年初截至目前,安吉县共发行信托产品2款,并无股权私募基金产品发行。

在安吉县目前存续的几款信托、PE产品中,其基本的增信方式几乎都是土地抵押和财政担保。

“纳入人大预算,由财政作担保,这些都是信托公司要求我们这样做的。”安吉县金融办负责人对本报称,“实际上,信托的发行期和兑付期有一定间隔,当年纳入预算在其后的兑付年限未必有效。”

北京一家信托公司人士也对坦言:“纳入人大预算、财政担保实际上违反了《担保法》第八条规定:国家机关不得为保证人,是无效的。但是,投资者喜欢财政担保的信托产品,我们也就要求地方政府出具承诺函或者担保函。”

安吉县现在存续的信托产品所募集的资金主要流向两个管委会:一部分是经济开发区旗下的国资企业,主要用于美丽乡村建设和整治;另一部分是环灵峰管委会旗下的国资企业,主要用于景区扩建和河道治理。

环灵峰山基础设施建设项目作为安吉县2009年新增的重点项目,一直处于续建的状态,从银行获得的资金不多,尤其在2012年该管委会从金融机构获得的贷款跌至谷底,融资额不足千万。“我们公司(旅游发展总公司)经相关机构评估信用等级为AA级,但是银行认为严格审查起来,我们具有政府背景,所以就没有给我们发放贷款。”旅游发展总公司高层对说,“度假区建设量大,有大量的征地拆迁,如果资金跟不上,也会影响社会稳定。”

经济开发区则是安吉县县政府所在地,既肩负着县城基础设施建设的任务,也负责郊区新农村建设,资金的需求不言而喻。

2009年,递铺镇和经济开发区完成了“区镇合一”的改革,恰巧这一年也是金融危机之后的第一年。

当地数据显示,经济开发区旗下几个企业2008年的贷款余额仅为2.15亿元,而2009年则跃升至13.97亿,一年之间新增贷款超过10亿。此后开发区贷款逐年下降,至2012年底余额为9.6亿。

“去年年底市场上就有投资者、机构质疑我们发那么多的信托产品风险可不可控的声音,但是我们今年目前也发了两款信托产品。”安吉县金融办人士对说。

信贷收紧之后

2008年遭遇金融危机之后,中央政府推出四万亿的财政刺激政策。与此同时,央行数次降低存款准备金率,推行宽松的货币政策。“当时都是银行找我们放贷,而且基本上是以基准利率发放。”前述开发区主任回忆。

有了资金的支持,各平台公司的项目密集上马。“大力跑步进厅”、“全力以赴上(争)项目”、“稳步扩容建平台”等内容相继出现在安吉县政府工作报告之中,有的甚至连续出现。

数据显示,2009年安吉县固定资产投资额为69.36亿元,同比增长21%。其中,国有等经济投资19.92亿元,增幅超过50%。

转折点是在2010年。这一年,央行逐渐收紧银根并且逐步上调存款准备金率。同年6月,国务院下发《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》(国发【2010】19号).

银监会也要求各商业银行按照“降旧控新”的方针加强对融资平台的贷款管理,并将对融资平台的贷款权限上收至总行。

这些措施犹如猛药。对安吉县几家平台公司不完全统计显示,其贷款数额在2008年仅为9.46亿元,但在2009年跃升至34亿,至2011年回落至24亿元。

至2012年6月,为进一步拓宽融资渠道,创新融资方式,安吉县制订政府项目融资工作联席会议制度,由新组建的金融办牵头,发经委、财政局、国土局等部门亦悉数参与其中。

其主要职能是对各政府平台公司年度融资计划、还款计划进行集中会审商定,确保现有政府资源向各政府平台公司集中集聚,使各个融资项目相关手续得到快速办理。

“信托融资额并不是我们按照一定的债务缺口融资,而是各平台公司根据自己的实际情况做出决定。”安吉县金融办负责人说,“我们参与做些融资项目的包装、指导工作,帮助平台公司与信托公司对接。”

值得注意的是,安吉县2012年发行的信托、PE产品均是金融办成立之后所发行,募集资金15亿。

2012年底,财政部等四部委下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预【2012】463号),该文件叫停了“地方政府向融资平台公司提供担保通过财务公司、信托公司、金融租赁公司违规举借政府性债务”的行为。

该文出来以后,安吉县今年新发行的两款信托产品的增信措施已少了“财政担保”、“纳入人大预算”的字样。

“463号文出来以后,今年的融资确实很难做。”上述金融办负责人说,“我们的平台公司利用新的中央政策从国开行、农发行等银行争取到一定的贷款,今年贷款的资金稍多一些。”

银行贷款占比急剧下降

事实上,信托融资只是安吉政府性债务的一部分。本报获得的数据显示,安吉县2012年的地方债务余额(含乡镇)为85.58亿元。这一债务余额包含了政府部门、事业单位的债务及融资平台、国资企业承担“公益性项目”的负债。

“融资平台的一些经营性的项目由于各种原因也有可能转化为非经营性项目,这部分是政府的或有债务。从谨慎性的角度而言,我们也把它统计在政府债务中。”安吉县财政部门负责人说。

从几个常用的债务衡量指标来看,安吉县2012年度的负债率、债务率、偿债率均远超浙江省债务管理办法的规定。(详见本版图形)

浙江省2006年制订的《浙江省地方政府性债务实施暂行管理办法》将负债率、债务率、偿债率设定的警戒线分别定为10%、100%、15%。而浙江省各市县级政府突破这一警戒线的地区并不少见。

据浙江省公布的数据,2009年底,浙江省市县负债率、债务率、偿债率三个指标均超过警戒线的市县有29个。另据媒体报道,2011年杭州个别区县的偿债率已经达到62%。

而审计署今年6月对36个地方政府(省级及省会本级)债务的审计结果称,有10个地方政府的债务率超过100%,最高达189%;有14个地方政府的偿债率超过20%。

“各个地方的统计口径不同,甚至财政部门、审计部门的统计口径也不尽相同,也不应过于悲观地认为地方政府债务率高就会出现债务危机。”安吉县政府分管经济的主要负责人对本报表示。

他指出,安吉信托融资用于美丽乡村建设和景区建设,以万元GDP能耗为例,安吉每万元GDP消耗0.46吨标准煤,低于安吉所在地湖州市0.72的平均值和全国0.79的平均值。

数据显示,2012年安吉县的新增债务主要来自其他单位和个人,其中来自其他单位(包括信托、私募基金)的债务新增28亿元,来自个人的新增债务15亿。

“一些项目在上报的时候,由于征地拆迁时间比较长,平台已经对项目涉及的农民土地进行征地拆迁,一般预付30%的资金,未支付的补偿资金作为向拆迁户举借个人借款办理。”安吉县财政局知情人士解释称。

此外,“安吉县现在社保基金结余19亿元,即使现在分文不收也能够支持58个月。”

偿付匹配考量

“对于地方性债务,中央层面的办法是堵,首先堵信贷,但是从2011年至今的效果来看,政府性债务有增无减,反倒是造成了信托、PE产品的泛滥,地方政府被迫承受更高的资金成本。”安吉县政府知情人士说。

数据显示,安吉县政府债务余额由2009年末的58亿元上升至2012年末的85.58亿元,四年间上升近50%;同期债务余额中来自于银行金融机构的比例由61%下降至27.29%,四年间下降二分之一。

安吉县目前存续的信托、PE资金至少有16亿将于2014年集中到期,如果加上利息,当期需要偿还的信托资金将近18亿。因此,前述信托公司认为,2014年安吉债务压力较大,很可能会爆出债务风险。前述开发区高管也认为,信托融资并不存在资产负债的风险,而是流动性的风险。

安吉一位基层官员则表示:“2014年是偿债的高峰期,也是艰难期。但是艰难之处并不在于还债,而是在举借资金的渠道越来越窄,越来越难。”

从资产负债来说,(开发区)资产远大于负债,并不存在风险。以土地为例,开发区目前拥有存量土地1.2万亩,如果现在全部变现,可以取得土地出让收入154亿元,能化解所有债务。

安吉县政府分管经济的主要负责人认为,各公司通过信托融到的资金是生产性投资,有具体的资产及收益支持,而有的通过信托融资的企业并不在严控类平台名录里。

“安吉县过去五年的财政平均增速保持在27%,而且财政收入的增幅大于财政支出的增幅,从2011年开始财政安排用于基础设施建设的财政资金越来越多,是一个保障。”当地财政部门负责人说。

为了应对偿债高峰期,安吉县今年已经从财政预算中安排了偿债准备金,目前这一数额为1.7亿元。

与此同时,适当降低固定资产投资规模也成为安吉应对措施之一。变现一部分现有资产也在安吉县的考虑范围之内。而土地出让收入无疑是最佳的选择。“按照债务到期情况,我们会根据市场情况择机出售。”安吉县开发区高管对表示。

县级债务管理先行经验

显然,在安吉县基层官员看来,地方债务宜疏不宜堵。当地财政部门已有人建议将这些高利率的债务上报至省一级,以省为单位向国家层面申请一定额度的地方政府债券,地方政府通过债券融资将高成本的信托、PE等债务置换出来,然后再通过土地出让金逐年还掉政府债券债务。

“这样可以节省一大笔支出,也能减轻地方政府的债务压力。”事实上,县一级政府性债务也面临着从数据统计到债务管理的难题。

虽然浙江省政府债务余额统计已经早在2010年在财政系统内实现联,但是来自其他单位的债务余额只有一个总数,并无细项。显然,在金融中介工具增多并且所占比重越来越大的情况下,只有一个总数对分析地方政府债务是远远不够的。

旨在从更宽泛的统计口径对流动性进行重新界定,央行曾在2011年进行社会融资总量统计并向社会公布。但是央行安吉支行行长李钢在接受本报采访时表示“社会融资总量是多少,是增多还是减少,在县级支行方面是无法掌握的。”

值得注意的是,为了隔离风险,银监会于今年4月下发《加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发【2013】10号),其中首次提出“全口径融资平台负债统计制度”。

另一个不容忽视的问题是,地方政府的债务管理上的难题。目前,各级政府将地方债务的管理权授予同级财政部门,但是实际操作中,财政部门仅仅能做到“事后统计”,无法做到事前监督。

“有的平台融资直接跟银行等机构对接,举借债务的时候不经过财政局。有的时候也到财政局要出具一个担保函,但是需要举债的平台单位和财政部门平级,很难做到事前约束。”安吉财政部门负责人说,允许地方政府发行市政债券或许还很远,但是融资平台项目的投融资审批权上收,适当控制债务规模在当下是可以做到的。

(:DF010)

首都经济圈燥热背后:天津武清两大平台“超财政”融资财技

在高层推动首都经济圈引起热议之时,距离北京最近的津冀区县中,天津市武清区是一个低调而不容忽视的名字。

该区十年前就因地理颇佳获得国家级经济开发区指标。十年之后,该区两家平台公司2012年至今的信托融资额创下几乎是全国同级地区最高的数据。

本报根据公开资料不完全统计,天津市两大平台公司及其子公司2012年通过信托融资额约为54.27亿元,这一额度已经接近武清区当年的一般预算收入,是其政府性基金收入的近一半,考虑到土地出让金中的纯收益水平,其债务率已经比较可观。

信托只是武清平台公司融资的渠道之一。整理发现,去年武清平台公司还通过信贷、租赁、中期票据、债券等方式大规模融资,这在武清历史上乃至全国区县平台中也实属罕见。

本报采访了解到,武清大规模通过信托融资的原因既有国家信贷政策的调整又有武清“一园四区”基础设施大规模建设、以承接京津地区产业转移的需要。此外,武清区领导的融资理念也有一定关联。

经过2012年的大规模融资扩张,截至2012年底,武清区两大平台公司的有息债务余额达196.46亿,已经超过了当地政府的可支配财力。财务数据显示,一旦政府回购力度不足,目前这两家退出严控类平台名录的公司,可能还面临至2016年时公司偿债盈余的缺口。

“2012年以来的刚性债务规模明显扩大,后续的资金支付压力和债务偿付压力均较大。”上海新世纪资信评估有限公司的报告称。

平台互保

在2012年之前,有据可查的是,天津市武清区国有资产经营投资公司(以下简称武清国投)曾在2008年通过信托融资7.5亿,此后两年两平台公司都没有通过信托渠道融资。至2011年天津新技术产业园区武清开发区总公司(以下简称武清开发)通过信托融资3亿元。2012年,两公司信托融资迅速增长。

公开信息显示,武清国投和武清开发及旗下子公司在2012年通过与多家信托公司合作发行十余款产品,融资54.27亿元,资金基本上都投向于道路等基础设施建设。

在信托产品增信方式上,武清区平台的政信信托大多采用“互保”模式,即武清国投通过信托融资,则由武清开发担保,反之亦然,而很少采用政信信托普遍采用的财政担保和土地抵押的模式。事实上,武清国投和武清开发在信贷融资上也是采用互保的模式。

数据显示,2012年武清开发为武清国投担保债务24.76亿元,武清国投为武清开发担保债务25亿元,二者互保余额大体相当。

“这是因为两家平台公司体量比较大,只能是互相担保,在武清区找不出第三家来担保。”武清区政府财政金融人士对本报称,“二者的信用和实力是显而易见的,评级均为AA+,没必要采用其他增信方式。”

对于武清两平台的互保,曾经到武清调研并对其中平台做出评级的分析师评价称:“事实上,二者互保是政府体系内的担保,二者都是政府出资成立的企业,(如有风险)最终买单的还是财政。从目前武清的可支配财力来看,互保存在风险但风险不大。”

2013年年初至今,武清国投与北方信托合作共发行2款信托产品共计融资3.8亿元,也是投向道路建设,增信方式仍然为武清开发担保。显然,融资规模已较2012年大幅减少。

北方信托人士称:“在去年武清存量信托较大的情况下继续与武清合作,一是因为武清财政实力增长较快,二是武清的负债率也不高。”

多渠道融资

据本报采访了解,武清在2012年大规模发行信托产品的原因之一是信贷受阻。

以武清国投为例,截至2012年9月30日,该公司未使用银行授信75亿元,但是囿于项目为基础设施(道路)建设的原因,该部分资金也无法动用。

“未使用的授信是针对特定的项目,但是有的项目未达到要求,银行不会放贷,我们只能通过其他渠道融资。”武清国投知情人士说,“虽然公司在2011年退出融资平台名录,但是有的项目(如道路等公益性项目)也视同平台管理,信贷卡得比较严。”

另一原因则是武清大规模基础设施建设的需要。

自天津确定滨海新区为发展重点后,天津的政策明显向东部倾斜,“离北京太近”的地理优势此前一直是武清发展难言的尴尬。2011年,“环首都经济圈”的概念提出来以后,处于京津冀交界地带的武清吸引了大批房地产企业的进入。为承接北京的产业转移,武清区“一园四区”的基础设施如火如荼地展开。

武清区2012年的政府工作报告上明确提出,2012年的工作任务是要完成开发区三期创业总部基地主体工程。在武清目前存续的信托产品中,至少有三款计8亿元的资金投入到开发区三期道路的基础设施建设中,另外两个园区也有5.6 亿元的资金投入到基础设施建设中,其他信托资金也用于武清道路、桥梁等基础设施建设或者购买某些道路的项目收益权。

此外,据曾经在武清区做过项目的信托人士透露,武清区大规模通过信托融资与当地政府领导的融资理念也有一定关系。

现任武清区区委书记张勇于2011年底就职。此前张曾任天津地铁投资公司总经理、天津市房地产开发经营集团有限公司总经理等职。据《天津》报道,在2012年3月召开的武清区融资对接会上,张勇希望“全区有关部门和金融机构要在今后的工作中加强沟通交流、广开思路、创新工作”。

统计数据显示,武清区现存的信托产品绝大部分都在2012年下半年发行,而武清人大常委会的一官员也对坦言:“武清近来的融资确实做得不错。”

除了信托等融资渠道之外,武清也通过租赁、中票、债券等方式融资。数据显示,截至2012年底,武清区有息负债接近200亿元。从债务结构来看,武清开发通过信托融资的数额已经两倍于通过信贷获取的资金。

武清开发于2012年发行8亿元的企业债券,其中2亿元用于偿还银行贷款,剩余6亿元作为厂房、道路、桥梁的建设资金。武清国投则已在2012年底发行规模20亿元的中期票据,用于归还公司本部金融机构借款。

“这些票据就是要将信托融资资金置换出来。”前述武清区政府人士对坦言。

风险考量

值得注意的是,武清国投(母公司)、武清开发均于2011年6月退出融资平台名录,次年两公司就通过信托、中票、债券等方式大规模融资,债务规模也迅速增加,武清开发由2011年的15.08亿增至2012年的52.64亿,翻了一番;武清国投同期由71.50亿元增至143.82亿,增幅超过100%。武清国投今年再次发行20亿元的中期票据并酝酿发行40亿元的企业债。

对于退出类平台公司的债务问题,财政部陕西专办员曾撰文指出,退出类平台公司政府性债务风险不可忽视,实际的政府债务风险甚至可能会极大增加。

其解释称,因为平台公司退出平台后,在公司经营状况未有实质性改善、各地政府通过大量实施市政改造、基础设施建设来拉动当地经济发展的愿望未有任何减弱的情况下,随着退出平台后公司贷款和发行债券难度的大幅降低,平台公司融资额度可能会大幅增加,公司的债务风险会越累越高。

数据显示,武清国投的资产负债率由2011年的46.57%增长至58.32%,同期武清开发的资产负债率由56.03%增长至56.64%(如果扣除武清区2012年注入武清开发的价值31亿元的基础设施,资产负债率实际为65%).

目前,两公司存续的信托产品将集中于2014年到期,因武清国投通过中票置换一部分信托产品,其债务压力相对较小。

武清国投承担武清开发区以外的基础设施建设,其收入主要来自于政府采购收入和代建管理费收入,而其中又以政府采购为主,此后几年均可以确认十几亿元的政府回购收入。但是武清国投(母公司)在2011年和2012年的经营现金流入均不能覆盖有息债务。

武清国投旗下通过信托共融资5.6亿元的两子公司由于前期园区配套服务支出大均处于亏损状态,这一部分信托产品的债务偿还还得依赖园区引进企业形成的税收返还和财政补贴。

武清开发的债务压力则相对较大。据本报整理,武清开发于2014年到期的债务为16亿元,如加上利息,武清开发14年需要偿还的本利在18亿元左右。显然,这对目前主营业务收入(代建管理费)为3.43亿元的武清开发而言压力颇大。

在现金流方面,武清开发2011年的经营性现金流入能够覆盖当年债务,但是经过一年的扩张,有息债务的规模已经超过经营活动产生的现金流入。

“2012年以来的刚性债务规模明显扩大,后续的资金支付压力和债务偿付压力均较大。”上海新世纪资信评估有限公司对武清区的扩张如是评价。

前述专办员认为,退出平台名单的平台公司与地方政府千丝万缕的复杂关系,平台公司最终的债务风险还是会转嫁到地方政府身上,成为地方政府的债务风险。因此,地方可支配财力则成考量平台债务的一个标杆。

2012年末,武清两个平台公司的债务为196.46亿元,略高于当地政府的可支配财力。

“总体来看,武清处在京津之间,区位优势明显,承接京津地区产业转移,后发优势突出,债务增长较快但可控,因为平台公司的资产负债率在70%的警戒线以内,并且政府性债务也不是很高,有的地方债务率高达200%,武清显然低于这一比例。”前述评级师分析称。

(:DF010)

统筹城乡的融资烦恼:成都三区县政府平台百亿信托融资样本

自2010年融资平台信贷受控之后,成都境内多个区县政府或平台公司谋求信托融资。较有特点的包括龙泉驿区、温江区和郫县。其2011年至今发行的信托产品实际募资额至少超过107亿元。

这些债务目前偿还无虞。但以推动周边区县快速城镇化产业化为特征的成都,是否能在利率渐高的融资环境中同时实现统筹试验中土地制度和产业路径的改革,值得予以关注。

经济实力最强的龙泉驿区同时是成都市经开区所在地,拥有多项优惠政策。2012年下半年以来,其密集使用信托为平台融资超过41.85亿元,在禁止公益性投资项目公募融资的财预463号文下发后,其仍然通过平台对财政的应收账款、征地移民贷款等名义发行多款系列信托产品。

曾被称为“金温江”的成都市温江区目前正在寻求产业转型。由县划分为区之后,温江的城乡一体化进程被认为处在成都市各区县的前列。其平台公司近两年募集约20.5亿信托产品,主要以其城镇化过程中控制的土地作为抵押物。

2013年6月8日,成都地铁二号线延伸至郫县犀浦镇段正式投入运营,“银郫县”开始融入了成都半小时生活圈。2012年,郫县实现地方公共财政预算收入30.36亿元,入选第十二届全国县域经济百强县第79位。

同期郫县也发行信托产品募集到约43.42亿元资金,用于其各类安居工程、新城和工业园区基础设施建设,以及借新还旧的债务流动化项目。

失落的“富士康”概念

目前郫县政府下属共有10家全资的国有公司。其中有三家,包括:西汇公司、新益州公司和港通公司都通过信托方式进行了融资。

其中新益州公司自2012年6月6日通过长安国际信托融资了2亿元用于偿还贷款之后,又陆续与中信信托、华澳信托、中江信托和中航信托合作,累计融资12亿元。

新益州公司是经郫县人民政府批准同意,于2010年8月组建成立,属国有独资公司,注册资本24亿元。“新益州公司是专为富士康项目成立的平台公司,主要做基建类,公司看起来很大,其实很小,公司成立时的注册资本都是用土地储备作价的。”公司一内部人士表示。

公司最新的信托项目“银象2号郫县民生工程集合资金信托计划”于今年4月成立,融资2.98亿元,也用于上述富士康项目的基础建设。

富士康项目曾经是四川省政府的“一号工程”。四川省政府将引资任务下达给成都市后,而成都市又将项目下达给各区县,在2010年该项目也引起各区县的争夺。崇州市区南边的闲置土地曾经一度被围墙围起来,还打出“欢迎富士康落户崇州”的红色标语,然而最终这一项目被更具有区位优势的郫县争夺过去。

据估计,郫县政府围绕富士康新城的项目投入了近100亿。然而该项目目前的发展并不好,“以前计划的18万员工,现在只有4万。”一熟悉该项目的人士表示,“人少了,周围的商业建设跟不上,原计划的新城也建不起来。”

因此,项目公司新益州公司经营利润也有限,截至2012年8月31日,新益州总资产155亿元,总负债51亿元。2011年度净利润3389.33万元,2012净利润仅1783.31万元。

新益州一边借信托融资来偿还银行贷款,一边通过转让政府债务进行资金周转。郫县政府金融办人士告诉本报:“借新还旧的情况是正常的,有些建设周期要10年才有收益,而银行的贷款期限却很短。”

对目前面临的债务问题,郫县政府并不愿透露过多信息。据郫县政府旗下一家融资平台公司负责人透露,目前郫县政府负债在100亿左右。化解债务也是郫县政府近年的工作重点,财政局在2013年预算报告中表示“将年度偿债纳入预算管理,实行债务和资源对应管理,对举债融资实行严格的审批制度,2012年全年通过多种方式化解债务82.38亿元。”

郫县政府对平台公司规定的资金成本上限为14%。2009年“四万亿投资”开启后,郫县政府强调“项目锁定资源、资源置换资金”的思路。然而这之后的融资数据便没有再披露过。

郫县财政局总会计师吴强回应:“能公开的数据我们都已经公开了,政府融资债务数据没必要(完全)公开会扰乱经济运行。”

押宝产业集聚

“我们目前的政府债务比例应该是成都区县里面比较低的。”温江区金融办一位相关负责人谈道。

虽然全国的经济发展形势趋缓,但温江区全区财政总收入(至少包括一般预算收入和政府性基金)在2011年几乎翻番达到63.39亿元,2012年达到80.32亿元,增长26%。

新华信托预计其2013年地方一般预算收入可达38亿元,将比上年增长50%。

与邻县郫县的情况不同的是,目前成都温江区存续期内的政信类信托涉及基础建设工程的只有一项。上述负责人介绍道,“我们的基础建设跑得太快,现在已经很少相关项目,想申报也没得申报,现在重点在做产业。”

温江区政府目前有6家融资平台公司,“我们现在想把他们整合成一家,正在做相关的计划,为了增强国资公司的竞争实力。”该区金融办相关负责人谈道。

以融资平台或旗下公司为主体发行的信托产品中,有10.05亿元是区政府对平台公司债务的转移,以便平台公司有资金继续推进项目。即使号称财力足的温江区政府也不得不通过信托融资等渠道解决现金流不匹配的问题。

虽然西南地区最大的国家级经济开发区——成都海峡两岸科技产业开发园区落户在温江,但大型企业,例如台湾统一企业的税收主体不在温江,温江区政府并没有获得太大的税收收益。而且目前土地出让金已占到区财政总收入60%左右,土地指标比较紧缺。

温江区表示要借助成都打造“田园城市”的契机大力发展其花木产业。目前温江区存续中的政信类信托产品中,花木产业建设相关信托产品占了8亿。此外,该区新城西城投公司还于2012发行了总额10亿元7年期的债券。另有一宗同类债券也在报审中。

对于如此大手笔的押宝花木产业,该区金融办负责人谈道“目前在地花木价值超过50亿元,温江区申请全国花木交易所的方案已通过了证监会,预计年底可能成立。是温江区重点打造的产业。”花木产业收入目前占成都市温江区第三产业的64.3%。

面对2013年突然增长的数十亿信托融资,龙泉驿区财政局人士认为并不需要担忧,“龙泉驿区不一样的地方在于,我们并不热衷于土地财政,政府财政收入主要依靠产业财政”。

据该人士介绍,龙泉驿区政府兑付信托融资的主要方式,来自于第二产业的贡献,“最近五年内,约60%以上的财政贡献来自于以汽车制造业为主的第二产业”。

过去的产业税收存量,的确已经无法承载其追求的发展速度。2012年,该区财政总收入、地方财政收入、地方税收收入位列成都市第二位。地方公共财政收入和政府性基金收入分别为40.0193亿元和43.5238亿元。

该区财政局金融办一位不愿透露姓名的负责人表示,目前龙泉驿区信托融资总额接近百亿元规模。所有债务的偿债率约为16.79%。四川省并没有公开偿债率监管要求,该区认为这一指标低于20%的预警线。

应对财预463文件

跟全国各地的地方政府平台一样,财预463文件出台之后,成都区县的地方融资平台也陷入了融资渠道收紧的情况。

2012年底由财政部等四部委下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预【2012】463号),简称463文件。该文件认为地方政府违规采用集资、回购等方式举债建设公益性项目,违规向融资平台公司注资或提供担保,通过财务公司、信托公司、金融租赁公司违规举借政府性债务。

偿债能力较好的龙泉驿区相关产品,也有多个应收账款类产品有打擦边球的嫌疑,“信托公司和外部资金其实主要还是看政府的财力和实力,公司的实力虽然看一下,但最终还是看政府。”一家成都区县平台公司融资负责人说。对于上述文件的影响,郫县政府最大的融资平台西汇公司一位融资负责人说:“2009年四万亿下来之后,都是那些金融机构来找我们,做项目也简单,现在则要难得多。”

“其实现在各地平台公司主要任务就是还贷。”他表示西汇公司今年有5亿的债务到期,已经还了1亿,而剩下的4亿怎么还呢?

政信合作也收紧以后,另一个通道就是将债务转让给资产管理公司。比如,西汇公司准备将2013年即将到期的4亿债务通过债权转让给信达资产来解决兑付问题,抵押物则可以沿用原来信托融资的抵押物,资金成本约为13.5%,与信托融资成本接近。

对于新的融资需求,这位负责人表示目前有两条路:一是通过融资租赁方式,规避土地担保抵押的问题;二、还是通过单一大额信托。该公司7月份将还有6亿元的信托产品将发行,资金成本仍高达13.5%。

而担保抵押方面,为了符合463号文件要求,“郫县人大出具将偿还债务资金列入财政预算的决议”和“国有土地使用权提供抵押担保”这样的字眼将不再出现。

抵押担保则主要从三个方面入手:首先是寻找平台公司之外的公司进行担保,在之前的很多产品中都是融资平台公司相互担保,如西汇公司给新益州提供担保,国投公司给港通公司担保;然后将土地未来的拍卖款作为质押,而非之前的将土地使用权直接作为抵押,最后就是以公司经营现金流做抵押。

当地政府已经有所准备,郫县政府为防范金融风险专门设立了一个偿债基金账户,以类似银行存款准备金的方式将一定比例的财政收入存入专户中固定不动,用于防范债务的兑付风向。如果有些项目到期,短期无法兑付,就会提前一个月跟财政局打招呼,暂时用偿债基金支持。

(:DF010)

重庆永川“园区债务”平衡术“西部昆山”产业转移持续力考验

因为对平台融资的控制,“永川区的融资已经没有太多路子可走。”重庆市永川区金融办一位负责人对本报说。这个距离重庆市区55公里的产业强区,过去几年曾被境外媒体视为“西部昆山”,这说明它利用区位优势,有机会承接大体量的高新技术制造业“产业转移”。

这种发展预期也写入了当地政府的官方介绍中。重庆市已经多年以引入高新科技制造业作为产业布局和数据考核的重点。但是相关资料显示,2012年以来,永川区政府性融资平台和国有企业开始大规模运用信托方式融资,其融资项目多指向区内的工业园区。

与之趋势相同的是,重庆当地符合新发债条件的区县平台主体,通过三种利率较低的融资方式,为各类工业园区基建项目,或调整历史债务期限进行的融资,已经有近十倍的扩张。(详见本版图形)

永川区的“一区三园”为凤凰湖工业园区、港桥工业园区和三教工业园区。涉及电子信息,新兴材料等新兴产业门类,也涉及汽摩等当地传统产业。根据本报的采访,三个园区在2013年的融资总额将在20亿元以上,是园区企业实际缴纳的税收额的4倍左右。

三个园区已经出现需要产业转型的苗头,原有的部分主营产业由于经济周期正在萎缩,不容乐观的是,这三个园区还面临着与永川区接壤的其他城区工业园同质竞争的挑战(详见本版图形).

部分主营产业萎缩

凤凰湖园区是永川区内控规面积最大的园区,其主打产业为电子信息、机械装备和新型材料。园区近年的招商情况不容乐观。园区管委会招商部部长陈伟透露:受智能和iPad影响,笔电市场萎缩,园区主打产业之一的笔电订单不足。园区现有的笔电产业开始部分向汽车线材、电缆和电子元件转移。

园区招商部门的人士称,“笔电产业由于进出口抵税等原因,(目前)对地区的税收贡献几乎为零。”

另一个工业园港桥工业园也面临同样的状况。该园区的支柱产业之一是以新格再生铝为龙头的铝压轴产业。由于市场不如预期,“新格再生铝去年亏了几千万。原计划产量为60万吨/年,现在只敢生产10万吨/年。很多设备都闲置。”知情园区管理人士透露。

上述人士还称,产业调整也将随之而来。永川的主导产业中,将取消化工一项。园区起步区内,现存的紫光化工定位只是做化工设备,且厂区面积比原计划缩小了一半以上。“现在如有化工企业想来,我们肯定就避而不谈了。”该人士说。

主营业务萎缩的同时,融资规模却一再攀升。2012年,信托融资占凤凰区园区总融资比例的50%,在今年已经到位的融资中,信托融资同样占到近一半比例。这些信托产品的利率通常在12%左右,期限为年。

港桥工业园是今年永川区3个园区中通过信托融资额度最大的一家。仅在今年月,园区“国家城市矿产示范基地”项目就通过新华信托的“华恒47号”融资3.7亿以上。其申请的“国家城市矿产示范基地”能获得中央财政2个亿的补助资金,主要用于项目建设和基础设施投入。

“去年至少有1亿国家补助资金到位,然后总投资需要14.68亿。”该园区负责人士透露。据上述人士估算,港桥园区现已投入资金50亿左右,几乎全靠融资,“融资成本在10%以上,且现有成熟开发区还有40亿-50亿的资金需求,且尚不包含大片的未开发区域。”

“信托可以以储备地为抵押物,这是园区大量使用信托融资的一大原因。”一知情人分析,“而银行贷款条件中,对现金流比较看重,致使园区对银行贷款望而却步。”凤凰湖工业园区相关财务负责人也承认,“资金募集最大的难点在于缺少抵押物。”

用地指标是救命稻草?

对于这些园区来说,要达到资金链的平衡,一在于招商并产生税收;二在于商业地块升值之后的卖地收入。

“凤凰湖园区去年税收总额为1.9亿,今年月的税收总额为1.2亿。”凤凰园区经发部负责人说。但据园区统计,2012年,园区的融资总额为10亿左右,2013年月,融资总额为6.8亿左右,年内还有8.2亿左右的融资需求。

因此对于永川区一级财政而言,园区仍是需要不断投入资金、土地要素维持资产负债平衡的项目。显然,土地要素对于融资效用更大。一位永川区政府知情人叹道:“如果没有综合用地平衡,园区的日子会更难。”该知情人所说的综合用地平衡,就是修改土地规划,将一部分工业用地指标转为商住用地指标。

虽然售价不同,但上述土地的平整价格是一样的。知情人说,“平整一块土地(含百姓拆迁补偿以及基础设施建设),成本在万/亩左右。”

以港桥工业园区为例,其现行的工业用地价格为12万-15万/亩,城市板块招投标的价格在80万/亩左右。“土地整治的成本远远超过工业用地的售价,其中的差价,只能靠商业地块的溢价来抹平。”上述人士说。本报了解到,港桥工业园旁的三教工业园也在积极尝试调整土地规划,将一部分原工业用地调整为商住用地。

三教工业园区在三个园区中负债最少,负债率也最低。园区近期仅可查到两笔融资,一笔是2010年信托融资2亿元,一笔是银行贷款8000万。

今年9月,信托融资的2亿元将到期,三教园区拟通过券商融资2.9亿。“一旦融资成功,我明年可能就不用背债了。”永川工业园区三教管委会主任盛逵大大地松了一口气。

他预计,“就算2.9亿融资下不来,我手里几百亩土地指标也够用了。”监管与求援早在今年1月,在重庆市第四届人民代表大会第一次会议上,就有漆晓强等数位人大代表提出,请市政府统筹协调工业园区的融资问题。处于重庆东部的几个欠发达区县尤其意见强烈。

7月初,在璧山召开的一次会议上,多家工业园区负责人再次当面向分管副市长、财政局、发改委当面申请市财政补助,补助范围包括对公益设施建设补助,征地拆迁规费减免或者返还等。“但期望值不高,各级财政现在都很紧张。”与会者说。

此外,当地监管部门人士透露,园区运营企业其实并未真正“断奶”。在永川区,区一级财政同时对三个园区都进行了税收返还。

一个园区负责人说:如果实在没钱还,财政不可能不管。而在财政部门眼里,融资平台都是公司化运作,“所有的资金风险在中介环节就已得到控制,融资平台自有抵押。”

整个资金运作过程中,垂直管理的监管部门口径并不全面。人民银行永川中心支行的人士说:“我们只能监控政府平台在永川各支行的融资,但实际上,平台融资渠道并不受区级地域限制,他们完全可以通过我们监控不到的银行融资。”

现在根据银监会10号文件,银监会也正在推行全口径统计,“但难度很大,也无强硬手段获得准确数据。”监管部门人士表示无奈:“银行给平台贷款时,会书面要求其提供所有相关融资数据,并保证数据真实完整。但这只是协议。有很多隐性贷款我们无法掌握。”

监管部门人士还指出,重庆一些区县融资平台已存在跨区域融资,以及通过私募融资的做法。更有甚者,有的平台已经关闭,但银行还在给平台放款,银监甚至发出了风险提示。

目前,面积最大,产业门类最复杂的凤凰湖工业园区仍在和北京的券商联系,争取用发行企业债的方式融资。对企业债申报较为熟悉的人称,今年可能排不上队。剩余的融资缺口,凤凰湖园区还得继续用信托及其它高利率的渠道募集。

去年凤凰园区信托融资的5个亿,主要用于园区基础设施建设,如征地拆迁、道路绿化等项目。这些项目的资金回收期都较长,远远不止年。“(部分)借新还旧在所难免。”监管部门人士说,

在多个场合,几个财政体量小,负债率高的区县已就工业园区发展向市级财政求援。“永川还没走到求援那一步。”永川区金融办副主任刘刚说,“我们的融资成本控制在12%以内,12%以上我们都不谈了。更不会发私募,私募(16%-17%)的成本我们接受不了。不会跨省融资,这是不允许的。票据我们也想做,但中期票据只对省一级开放,区一级还不能做。我们一直希望它放开。”

(:DF010)

地方性债务的风险在于不透明

《21世纪》:如何看待区县政府通过信托、PE等“新举债行为”的风险?

马骏:区县一级的地方政府债务问题可能要相对严重一些,因为其国有股权、土地资源的价值相对市、省一级较小。区县通过信托、PE、融资租赁等方式融资最大的风险问题在于不透明,融资之后的具体资金运用知道的人很少,甚至当地人大及上级政府都不知道,只有到信托等出现兑付风险才引起外界关注。

在目前基本不允许地方独立发债的体制下,地方政府被迫不断采用变相的、不规范、不透明、没有自我约束机制的方式融资,这会不断导致恶性循环:首先,在经济增长比较低迷的情况下,为了保增长,政府会对各种融资渠道减少管制,因此大量不规范和不透明的地方政府和平台的融资活动出现;其次,不规范的融资活动导致经济过热和部分地方政府偿债风险,并使金融体系面临系统性违约风险;最后,监管层面突然收紧政策,叫停各类不规范的融资活动,随后导致基础设施投资和经济活动的大幅减速。如果现行的融资体制不改变,恶性循环还将持续。

曹远征:关键看债务形成的资产,因为债务不说明任何的问题。如果通过负债形成资产,要关注资产有没有现金流,有没有长期回报,其次是债务期限与资产是否匹配的问题。

如果资产不能形成盈利,地方政府长期短期债务都偿还不了,这是我理解的地方政府性债务最大的风险。

我们讲地方融资平台的风险,是因为好多地方融资平台举借债务形成的资产是没有回报的资产。比如说,举债修建一个广场,广场是不能收费的,所形成的债务就变成了财政负担。如果通过举债收储土地,如果土地能够变现,那也不存在债务风险。

《21世纪》:怎么评估与地方债务有关的金融产品的风险?

马骏:各种金融产品的风险是一个动态的过程:今天发现一种产品有风险时,监管部门就去堵;明天发现另一种产品有风险,监管部门又去堵。监管部门总是落后于金融产品创新。

所以单独讨论某种产品的风险,尽管从监管层面上可以把控风险,但是对于地方债务风险的评估和把控意义并不是很大,最关键的还是要建立透明的融资体制。

《21世纪》:根据您的研究,区县政府的负债率、债务率、偿债率的可控风险应该在什么范围之内?

马骏:不能把单个指标夸大,否则容易误导公众。评判地方债务风险是一个综合的评价评价结果,某一个指标差一些,其他指标可能会好一些。

曹远征:偿债率过高只能说明地方政府当期偿债有问题,超过100%是有风险的。但是如果地方政府举债形成有长期回报资产,短期中期可能出现一些现金困难,长期偿还是不存在问题的。

地方债化解之道

《21世纪》:地方性政府债务管理有哪些难题?

曹远征:这是两个问题。第一,允不允许地方政府负债。在当下,地方政府不允许安排赤字,不允许负债,所以地方性政府债务不是地方财政负债,而是融资平台负债,是一种财政的隐性担保问题,是隐性负债。这就牵涉到是否允许地方政府发债的问题,在财政体制改革的同时,可以允许一些财政实力较强的地方政府发债。发行地方债,地方需要公布相应的资产负债表,市场也可以评级,投资者也可以进行监控,使地方政府透明化。第二,即使允许地方政府发债,也面临一个地方性债务管理的问题,管理不好,也会导致地方政府破产。

《21世纪》:区县政府如何化解地方政府性债务?

马骏:化解地方政府性债务应该建立一个以市政债市场为基础的,有自我约束机制的地方政府债务融资体制,在此基础上允许地方政府政府发行市政债。

地方政府性债务应该透明化,地方政府应该定期编制和公布资产负债表,包括显性的负债和隐性的负债,而不是现在由审计署审计公布。

曹远征:现在开发区偿还政府债务的基本模式是通过开发区招商引资将土地出售,以此来偿还政府债务。如果融资平台具有偿还能力,那么最好融资平台从地方政府剥离出来,从地方财政的隐性担保变成一个国有企业。即便它出问题,也不会导致财政出问题。如果融资平台具有偿还能力,只是短期难以偿还,那么可以通过融资工具融资使之期限相匹配,做一些调整安排。

(:DF010)

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